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자율관리어업이란?
어업환경적 측면
우리나라는 어업면허 및 허가제도와 각종 기술적 규제수단 및 총 허용 어획량(Total Allowable Catch:TAC)제도 등을 통해 정부주도하에 어업자원을 관리하고 있다. 그러나 이러한 다양한 정부주도의 어업자원관리에도 불구하고 어업자원 관리가 제대로 이루어지지않아 자원의 남획을 막지 못하였고, 어획시설에 대한 과잉투자 및 무주물 선점의 경쟁조업이 심화되었으며 어업 질서도 문란해 졌다.
수산업에 대한 국제 환경도 WTO체제가 출범하고 UN해양 협양익 발효되는 등 어업환경은 날로 어려워졌다.
이러한 국내외의 어업환경 악화는 정부주도의 수산자원관리의 한계를 절감케 하였고 이 한계를 벗어나기 위해서 어업자원의 이용주체인 어업인 스스로가 어업자원를 관리하는 자율적인 어업자원 관리체제가 정부내에서 논의되기 시작하였다.
이러한 자율관리어업(당시 이용어는 자율관리어업,자원관리형어업등 여러가지로 지칭되었다)이 우리나라에서 처음 논의된것은 1997년이다. 목적은 어업인의 자율적인 어업관리로 효율적인 자원보호와 적정생산에 의한 적정 어가 유지로 어업인의 소득증대를 도모하고,UN해양법 협약에 의한 TAC제도의 본격적인 실시에 대비하는 기반을 조성한다는 것이었다.
당시 정부는 자율관리어업 시범실시 방안이 마련되어 해역별로 시범어종을 선정하겨 TAC를 실시하고, TAC실시 대상 어업인에 대하여는 최대한의 자금지원 등 특별 지원을 하려 하였다. 그러나 이러한 계획은 계속 추진되지 못하고 중단되었다.
행정적 측면
우리부는 1990년대 후반부터 WTO체제의 출범과 UN해양법합약 발표, 주변국과 어업협정체결 등 수산업의 국내외 여건변화를 감안, 대내외 경제 사회적 환경변화에 부흥하는 우리 수산업의 발전 비젼과 발전 전략을 제시코자 여러 기획단을 구성하여 종합적인 수산업 발전 방한을 모색하였다.
- 1999.05.29
- 수산정책발전기획단을 구성하여 우리나라의 수산업 발전 방향을 수립
- 2000.07.15
- 수산제도개선기획단을 구성하여 어업제도등 56개 과제의 개선방안을 수립
- 2000.10.26
- 수산제도개선기획단에 인원(2명)을 증원, 수산정책발전기획단을 구성하여 어업제도 개선과 수산업 어촌 정책을 보완
이 과정에서 00년 8월 전 (故)노무현 대통령이 해양수산부장관으로 취임하였고 이과정에서 00.07.15 설립된 수산제도개선기획단이 제시한 어업제도 등 56개 개선방안을 청취하게 되었다.
당시 노장관은 56개 사업을 모두 추진하는 방안에 대한 추진 가능성에 의문을 제기하고,이에 대한 해결방안으로 3가지 안을 제시하였다.
| 01 자율관리형 어업 |
규모가 큰 근해어업과 양식어업은 정부주도보다는 시장 경제원리로 운영하는 것이 바람직 |
| 02 소형기저 / 불법어선 / 대책방안 |
소형기저도 어려움이 있으나 어업인들이 자율적으로 불법어업 금지하여 상호 감시로 불법어업이 발 붙이지 않도록 해야 할것 |
| 03 수산업의 장기발전 |
연안어업은 규모가 작고 생계형 어업이므로 정부지원을 통해 어업인의 생활이 가능토록 할 필요가 있으나 정부만이 이를 주도하는 것은 불가능한바 어업인 스스로 참여할 필요가 있는바 가장 좋은 참여방법으로 이를 해결 |
이러한 장관의 의견에 따라 수산제도 개선기획단은 자율관리형 어업,소형기저,불법어선 대책방안,수산업의 장기발전 계획을 팀별로 검토하여 보고하였고, 이 보고를 계기로 자율관리 어업은 본격 검토되기에 이르렀다.
기획단은 자율관리어업 육성사업의 착수를 위해 수산사무소별로 유사사례를 파악하고 모범사례 어촌계를 방문(00.11.경)하였으며, 해외 선진 사례를 검토(일본의 자원관리형어업)한후 자율관리형어업 실시방안(2001.02.27)이라는 최종보고서를 완성하게 되었다. 이를 통해 농림수산식품부 및 수산사무소는 관계 시,도 및 어업인 설명회를 개최함과 동시에 자율관리을 본격 추진하여 여기에 이르렀다.
외국사례
우리나라보다 일본과 서구에서 더 일찍이 자원관리형어업 및 어업의 협동적 관리 등으로 새로운 관리 방안들이 추진되었는데 이러한 배경은 모두다 다음과 같은 배경에서 시작되었다.
- 01.대체적 어업관리체제의 개발요구
- 첫째는 현행 정부주도 어업관리의 실패에 대한 대체적 어업관리체제의 개발이 요구되었다. 즉 정부주도보다는 어업인 참여를 유도하여 시장원리에 의한 어업관리, 비용최소화 어업관리, ITQ와 같은 재산화를 통한 어업관리를 실현할 필요성이 제기된 것이다.
- 02.중앙집중식 관리체제의 변화
- 둘째는 종전의 어업관리체제하에서는 지역 및 어업의 특성이라든가 어업인들간의 이해관계를 충분히 반영할 수 없었다. 따라서 지역적어업적 특성을 살리면서 어업인들간의 이해관계를 해결하기 위하여 중앙집중식 관리체제를 지방 분권화 및 어업인 참여방식으로 전환하는 것이 요구되었다. 또한 정부가 소유하고 있는 어업관리에 필요한 정보는 제한되었다. 따라서 어업인들을 참여시켜 그들이 가지고 있는 경험적 정보를 활용하여 어업관리에 필요한 정보의 제약성을 극복할 필요가 있었다.
- 03.어업자원 및 책임성 상호공유
- 셋째는 어업관리에 필요한 자원을 정부와 어업인 또는 어업인 단체가 상호부담하고 어업에 대한 책임성을 상호 공유하기 위해 추진되었다. 어업관리를 위해서는 자금, 노동력 등 자원의 수요는 더욱 증대하고 있으나 정부가 소유하고 있는 자원은 제한되어 있기 때문에 이를 극복하기 위한 대체적인 수단이 필요했던 것이다.
- 04.상호신뢰 및 공감대 유지
- 마지막으로 정부와 어업인간에 상호신뢰와 어업관리에 대하여 공감대를 유지할 필요가 있었다. 전통적인 어업관리 시스템은 전적으로 정부주도하에 정책이 수립되고 집행되며 감시감독하였다. 그러다 보니 실질적으로 어업관리에서 가장 중요한 위치를 점하고 있는 어업인은 피감시자에 불과하였다. 이와 같은 정부는 감시자, 어업인은 피감시자라는 어업관리 시스템은 정부와 어업인간에 대립관계를 형성시키게 되었고, 이러한 대립관계는 상호 불신으로 이어져 어업관리 효과는 떨어지는 반면 관리비용은 더 많이 드는 결과를 낳게 되었기 때문이다.
01) 일본사례
일본의 어업은 1979년 이후 200해리 체제에 의한 어장의 축소, 석유 등 어업용 자재가격의 상승과 어가의 하락으로 인한 어업경영 조건의 악화 등으로 3중고를 겪게 되었다. 이러한 3중고는 급기야 연간 어업 생산액과 총 어업부채가 같아지는 이상사태에 처해 일본 어업은 위기를 맞이하게 되었다.
1955년 중반부터 1965년 동안 일본의 어업은 좁은 영해에서 넓은 공해로 어장의 확대, 석유 등 어업용 자재의 낮은 가격, 다른 제품에 비해 높은 어가 상승에 의하여 호황을 이루었다. 이 기간 동안 연안에서 원양까지 자원수준의 저하, 단위노력당 어획량 저하, 어체(魚體)의 소형화, 우량 어종 어획량 저하 등이 나타났지만, 어업채산성이 맞아 이러한 자원문제는 무시되었다. 어장에서 단위노력당 어획량이 저하하면 어장전환 및 어법의 능률화를 통해 어획노력량을 증가시켜 극복하였다.
그러나 광대한 공해제도, 낮은 석유가격 및 높은 어가라는 3대 조건은 1970년대 후반에 들어서자 소멸되었고 자원수준을 초과한 과잉 어획노력량의 문제가 현실화되었다.
일본 수산업계는 이 상황을 극복하고자 원양어업보다 비교적 유리한 여건에 있는 연안어업의 장점을 살려 자원의 보전 및 어업경영의 개선을 꾀하고자 자원관리형 어업을 주창하게 되었다.
- 구체적 사례
- - 아오모리현 三澤市漁協의 북방대합관리
- - 와카야마현 勝浦漁協의 공동어업관리
- - 미야자끼현 日向市日向漁協의 기건망어업 윤번제
- - 북해도의 常呂漁協의 큰가리비 생산관리
- - 오이따현 姬島村漁協의 어기제한 및 자원조성
- - 치바현 夷偶東部漁協의 닭새우 생산관리와 소비확대
- - 에히메현 東豫市漁協 청년어업자 단체의 꽃게관리
- - 카나가와현 橫兵市漁協의 어가조절
- - 북해도 齒舞漁協의 소득균등화
- - 카고시마현 野間池漁協의 재배어업
- - 시즈오까현 坂井平田漁協의 대황, 감태관리
02) 기타 외국사례
본 이외의 사례는 정부와 어업인간의 어업관리 책임과 권한의 분담정도에 따라 다양하게 구분할 수 있다. 따라서 정부와 어업인의 역할정도에 따른 사례와 어업관리 권한의 분권화 형태에 따른 사례로 나누어 소개합니다.
정부와 어업인의 역할정도에 따른 사례
- 1. 교육형
- 교육형은 방글라데시의 내수면어업과 잠비아의 인공호수어업이 대표적이다. 방글라데시에서는 내수면을 어업인들이 직접 이용하게 하는 새로운 어업관리정책을 도입하였다. 그러나 어업인들의 조직이 이에 미치지 못하자 정부는 어업인과 정부간에 비정부기구(NGO)가 중재자의 역할을 하도록 하였다. NGO는 어업인들이 자체적으로 단체를 조직하고 운영할 수 있을 때까지 어업인들을 조직하고 그들의 의사를 제시하는 역할을 수행하였다. 또한 재정상이라든가 어업관리상의 모든 의사결정을 NGO가 담당하고 어업인들은 단지 노동력만 제공하는 형태를 취하였다. 잠비아 정부는 카리바(Kariba) 호수의 자망어업 생산량의 감소와 어업관리 정책 실행의 한계로 인하여 1994년에 협동적 관리어업정책을 시작하였다. 그 방법은 호수를 지구어업관리위원회에서 4등분하고 각 어촌에 다시 재분배하였다. 각 어촌에는 어촌관리위원회가 구성되고 지구어업관리위원회와 함께 어업감시 및 개발비 투자에 대한 의사결정을 하였다. 어업인들은 이들 위원회의 결정에 따라 어업행위를 하게 되었다.
- 2. 자문형
- 자문형은 동남아프리카 말라위의 말롬부(Malombe)호수어업, 필리핀의 산 미구엘(San Miguel)만 연안어업이 대표적이다. 말라위 정부는 말롬부 호수 주변의 어업인들을 어업관리에 적극 참여시키기 위하여 1993년에 참여 어업관리 프로그램(Paticipatory Fisheries Management Programme)을 실시하였다. 이를 위하여 어업공동체를 대표할 위원회를 구성하고, 수산관련 전문가들로 하여금 위원들에게 어업규제에 관한 교육을 실시하였다. 그리고 정부는 이 위원회와 협의하여 어업규제 내용 등을 정하고 집행은 정부에서 담당하였다. 필리핀에서는 1991년 산 미구엘 만 연안어업 관리를 지방정부나 지역 어업공동체에 이양하는 계획을 수립하였다. 이양동기는 산 미구엘 만의 어업자원이 남획상태에 이르고, 어업인들간에 갈등이 심화되고 있었으나 중앙정부의 관리정책은 실효를 거두지 못하고 있었기 때문이다. 정부는 어업관리 계획의 수립 및 집행을 위하여 1993년에 어업인, 지방정부, NGO, 시민 및 학자 등으로 구성된 산 미구엘 만 어업관리위원회를 구성하였다. 정부주도의 어업관리 계획 수립을 지양하고 위원회의 자문을 받아 정책결정 및 시행을 하게 됨으로써 어업인의 참여를 유도하였다.
- 3. 협동형
- 가장 대표적인 협동형 관리어업의 사례로는 미국의 태평양어업관리위원회, 피지의 관습적 어획권 어장의 어업관리가 대표적이다. 미국의 태평양어업관리위원회는 어업관리에 있어서 결정권한을 가진 위원회이다. 어업규제는 위원회에서 결정하는데 세 개의 자문위원회의 자문을 받아 결정한다. 즉 자문위원회는 어업자, 가공업자, 소비자 등 이용자 그룹, 경제학자 그룹 및 생물학자 그룹으로 구성된다. 서부연안의 저서자원에 대한 새로운 허가 제한 프로그램을 계획할 때 이용자 그룹들이 적극적인 참여를 한 것은 협동적 관리어업의 좋은 사례이다. 피지에서는 전통적인 어업권 어장에 대한 어업관리를 해당 지역의 부족장이 행하고 정부는 이를 인정하고 있다. 즉 생계를 위한 소규모 어업인 어업권 어장에서의 어업관리에 관한 권한이 전통적으로 통제하고 관리해 온 지역의 부족장에게 주어진다는 것이다. 다만 소규모 상업적 어업에 관한 관리책임은 부족장과 정부가 함께 가진다. 상업적 어업허가는 원칙적으로 정부당국이 발급한다. 그러나 어업허가를 받고자 하는 자는 정부의 허가를 받기 전에 해당 수역이 속한 지역사회의 승인을 얻어야 한다.
- 4. 조언형
- 조언형은 덴마크 카트겟(Kattegat)에서의 출어일수 규제가 대표적이다. 덴마크에서는 어업쿼터제를 실시하고 있었다. 그러나 허위보고, 저급어 해상투기 및 어업인과 과학자간의 자원평가에 관한 분쟁이 있었다. 이러한 문제를 해결하기 위하여 정부는 조업일수를 규제하려 하였으나 어업인들이 반발하였다. 따라서 정부, 어업인 단체 그리고 연구기관이 공동으로 작업반(Working Group)을 구성하고 매달 모여서 조업제한 일수를 정하였다. 작업반에서 결정하는 사항에 대해서는 정부자문을 위해 설치된 덴마크 규제자문위원회(Regulation Advisory Bord)와 충분히 협의하도록 되어 있었으나 작업반이 제안한 안건이 모두 채택되었다.
- 5. 통보형
- 통보형은 네덜란드의 가자미어업, 덴마크의 청어어업, 모잠비크의 지인망어업 관리형태가 대표적이다. 네덜란드는 1993년에 가자미어업에 대하여 협동적 관리형태를 도입하였는데 그 이유는 쿼터를 초과한 과잉어획의 문제와 어업인과 정부의 관계개선이 필요했기 때문이다. 운영방식은 정부는 EU에서 배정한 쿼터를 어업인 단체에 할당하고, 어업인 단체는 규정을 만들어 구성원들을 관리하며 할당된 쿼터에 대해 책임을 지는 것이다. 네덜란드 Matjes 청어어업의 어기는 1년중 3개월에 불과하지만, 조업은 덴마크, 스웨덴, 노르웨이 등 3국의 선망어업자들에 이뤄진다. 어업관리 및 조정은 어업인 단체, 소비자, 가공업자들로 구성된 Matjes 위원회에 의해서 이뤄진다. 위원회는 정기적으로 모이고 어업관리에 관한 각종 사항을 정한다. 의사결정 과정은 투명하며, 각종 정보는 참여자 모두에게 제공된다. 어업규제, 쿼터 배분, 감독, 법 집행 등은 각국별로 생산자 단체가 수행하는 형태이다. 모잠비크에서는 1981년에 기계화된 지인망어업(Beach Seine) 관리를 위하여 어업인협회를 조직하였다. 어업관리 체계는 협회에서 어업행위 규제사항을 결정하여 지방정부에 통보하고, 중앙정부의 승인을 받아 시행한다.
어업관리 권한의 분권화 형태에 따른 사례
- 1. 지방분권
- 지방분권 사례로 대표적인 것이 미국이다. 미국은 1977년의 수산업 보존 및 관리에 관한 법률(Magnuson Act)에 따라 미국의 8개 주요 어업지역에 지역수산관리협의회를 설치하였다. Magnuson법은 수산자원의 관리를 연방정부에서 지역협의회로 이관시켰기 때문에 공동관리(co-management) 시스템이라고 부른다. 이 지역협의의 주요한 기능은 협의회의 관할구역에서 보존과 관리가 필요한 다양한 수산자원분야의 어업관리계획을 개발하고 모니터하며 평가하는 것이다. 계획은 시행이전에 연방정부로부터 승인을 받아 시행한다. 계획과정의 일환으로 협의회에 의해 개최되는 공청회는 대중들에게 정보도 제공한다. 협의회 임원은 상업조업을 하는 어업인, 레크레이션 어업활동가, 소비자, 수산식품 가공업자, 그리고 환경론자를 포괄하는 수산물과 수산업에 대한 지식을 가진 사람들로서 관할지역의 주정부로부터 선임되고, 미국 통상부로부터 임명될 정도로 고도의 정치적인 과정을 통해 임명된다. Magnuson법의 시행은 이전의 중앙정부 통제에서 벗어나 관리당국의 분권화를 가져왔다. 그러나 이것이 반드시 효율적인 협동적 관리를 가져온 것은 아니다. Magnuson법에 따른 자원관리는 다양한 평가를 받고 있는데 관리성과에는 사용자 참여의 효과가 혼재되어 있다는 견해가 많다.
- 2. 권력위임
- 짐바브웨(Zimbabwe) Kariba Recreation Park 호수의 연근해 협동적 관리어업의 분권화 과정은 공유지에 서식하는 야생생물에 대한 소유권(proprietoship)의 편익과 책임을 협의하고자 하는 CAMPFIRE(토착자원을 위한 공유지역의 관리프로젝트)와 유사하게 정책구조내에서 일어났다. Kariba 호수프로그램의 내용을 보면 어업인들은 배타적인 어업활동해역(exclusive fishing zone)"의 연안(inshore) 자원에 대한 소유권을 가지고 어업캠프/공동체는 어업자원의 관리책임을 맡을 권한을 가지며, 이들 지역에서 그들 자신의 규제적인 조치를 시행하고 개발할 권리를 가진다고 규정하고 있다. 1975년 공원과야생생물법(Parks and Wildlife Act)은 야생생물의 소유권은 국가에 있다고 했으나 1982년, 야생생물법은 환경관광부가 농촌지역협의회의 책임아래 토지의 야생생물에 대한 "적절한 권한(appropriate authority)"을 부여할 수 있다고 개정하였다. Kariba 호수를 관리하기 위해 제안된 제도에는 정부가 해역(waters)과 어업활동에 통제된 해역에 대해 공원과야생생물법 95항 1에 따라 농촌지역협의회에게 적절한 권한을 규정하거나 명시할 수 있다고 규정하고 있다. 국립공원과 야생생물관리계획은 이러한 권한을 공동체에 할당하기 위해 농촌지역협의회에 부여했다. 이로서 Kariba 호수지역의 관리통제는 국가로부터 농촌지역협의회로 위임되었다. 기존의 어업허가와 경계에 대한 몇 가지 정의에 바탕을 두고, "통제된 해역(controlled waters)"에 대한 권한과 소유권은 농촌지역협의회에 부여되었고, 협의회는 더 많은 권한을 어업캠프/공동체 내의 어업인들에게 위임했다.
- 3. 권력이전(devolution)
- 가. 캐나다
- 캐나다에서 협동관리의 성공적인 사례는 원주민과 토지청구협정(land claims agreements)과 관련되어 있다. 이것은 토착그룹과 정부가 특별하게 공동작업을 잘 했기 때문이 아니라 토지청구권이 법률적으로 지역자원 사용자의 제한적 관리권을 제공했기 때문이다. 북부지역에서 협동관리는 1975년 James Bay에서 시작되었고, 북부 퀘벡협정은 캐나다에서 최초의 근대의 포괄적인 토지청구협정이다. 이 협정에 뒤이어 1984년 Inuvialuit 최종협정, 1993년의 Nanavut 협정, 그리고 기타의 협정이 뒤이었다.
이들 협정은 수산물과 야생생물의 관리에 대한 사법권의 공유를 명시하고 있고, 협동관리를 시행하기 위한 제도적인 구조(관리이사회와 공동위원회의 형태)도 언급하고 있다. 각각의 이사회는 특별한 협정으로 효력을 발휘하도록 하는 권한을 부여 받고 있다.
그러나 캐나다 원주민들은 이들 협정에 앞서 1880년대와 1900년대 초반에 체결한 토착조약(original treaties)을 제외하고는 법적인 권리를 가지고 있지 않다. 이들 조약의 대부분은 캐나다 연방정부와 지방정부에서 통과된 법률로 대체되었고, 원주민들은 자신의 토지에 "poachers"로 남아 있다. 비록 토착자원의 권리는 지속적으로 대중매체의 주요한 이슈였지만, 새로운 협정에 따라 토착어업인과 사냥꾼의 권리는 법률로 확립되었다. 추가적인 협정은 연방정부와 지방정부로부터 원주민을 대표하는 지역정부(regional government)로 권한이전 과정을 통해 협상이 이루어지고 법률로 제정될 예정이다. - 나. 필리핀
- 1991년에 필리핀 정부는 지방정부법(Local Government Law)을 제정했는데, 이는 지방정부에 대한 정부기능과 운영을 분권화했다. 지방정부법은 지방정부(지방자치단체)에게 시(municipal) 혹은 부근 해역의 관리를 포함해서 많은 권리를 부여했다. LGC에 따르면, 시의 관할해역은 연안에서 15km이내의 모든 해역이다. 지방정부는 일반적으로 이익이 되는 사업과 서비스 그리고 자원조성 등이 가능하다. 특히 서비스사업, 경제 활동프로젝트 등에 참여할 수 있고 다양한 수산업을 개발하는 지방기업 등을 설립할 수 있다. LGUs와 지방공동체는 또한 어떤 특권 또는 우대권리를 가질 수 있다. 시 당국은 시 해역에서의 독점적인 어업특권과 대여료(rentals), 수수료(fees) 그리고 세금(charges)을 부과할 수 있다. 어업인으로 구성된 조직 또는 협력체는 시 해역내의 어류양식의 설립과 대여료, 수수료 그리고 세금의 면제와 같은 우대권리도 가질 수 있다.
- 4. 민영화
- 가. 네델란드
- 네덜란드는 국가의 쿼터를 바탕으로 여러 가지의 어종을 관리하기 위해 지난 20여년 동안 개발된 개별쿼터관리시스템을 사용하고 있다. 1990년대 초반에, 수산위원회는 개별쿼터시스템이 수산부문의 관리에 너무 깊숙이 관련되어 있다고 생각했다. 그리고 어업인에게 관리에 대한 책임을 보다 많이 부여해야 할 필요성을 느꼈다. 1992년 본 사안을 검토하기 위해 정부, 어업인의 대표자로 구성된 working group이 구성되었다. 그리고 마케팅과 가공산업분야의 매년 쿼터관리을 어업인으로 구성된 관리그룹에게 위임하는 협동관리시스템을 개발하였다. 관리그룹의 목표는 관리그룹 회원 내부의 쿼터를 탄력적이고 경제적으로 신뢰할 수 있는 방법으로 통제하는 것이다. 참가한 어업인들은 pooled-data의 분배를 위한 계획을 준비하기 위해 공동작업을 하였다. pooled-data는 관리그룹이사회로부터 승인 받아야 한다. 어업인들은 현재보다는 어업관리를 필요로 하고 있으나, 중앙관리는 여전히 정부의 몫으로 남아 있다. 정부는 여전히 국가 쿼터의 통제, 유럽연합 공동어업정책의 시행, 그리고 관리그룹이 운영될 수 있는 조건을 제시하는 권한이 있다.
- 나. 방글라데시
- 방글라데시 연근해 공유수역의 약 10,000여 곳의 어장은식민지 시대부터 이어져 온 수입 창출 시스템(revenue-generating system)의 변형된 공개경매(open auction)제가 시행되고 있는데 이는 어장을 임대하는 방식이다. 경매를 통해 임대권을 구입한 임대권자들은 그 해역에서 어로행위를 할 수 있으며, 수산업을 할 수 있으며 타 어업인들의 접근을 막을 수 있는 배타적 권리를 가질 수 있다. 이 시스템은 임대권자가 해당 해역에서 어업활동을 하지 않고 다른 사람에게 어업권을 파는 중개업자(middlemen-entrepreneurs)인 경우가 많기 때문에 공평(equity)의 관점에서 비판 받아왔다. 이것은 어업의 주요 수혜자가 어업인 자신이 아니라 임대권자나 중개업자로 변질케 했다. 또한 이 시스템은 실질적인 어업인(전형적으로 가난한)이 중개인에게 부채를 지는 경향이 있고 부채 사이클을 끊을 수 없기 때문에 그 자체로서 영속되었다. 실질적인 어업인들은 어업권을 정부로부터 직접 구입할 수 있는 기회가 거의 없었기 때문이다. 방글라데시 정부는 실질적인 어업인들의 소득원을 개발하기 위해 많은 시험 프로젝트를 수행했고, 그 중 몇몇은 비정부기구(NGOs)의 참여를 통한 제도구축을 목적으로 하였다. 방글라데시만이 경매를 통해 어장을 할당하는 것은 아니다. 캄보디아의 메콩강(Mekong river) 범람원도 비슷한 곳인데 이 곳 역시 어장이 경매되고 불평등을 야기하는 문제가 발생하고 있다.
